NUEVAS PROPUESTAS, REVISTA DE LA UCSE
Nro.60 - JULIO 2023
4. Caracterización institucional de la economía social y solidaria en contextos subnacionales. Reflexiones a partir de las experiencias recientes de Brasil y Argentina
Institutional characterization of the social and solidarity economy in subnational contexts. Reflections from the recent experiences of Brazil and Argentina
Caractérisation institutionnelle de l’économie sociale et solidaire dans des contextes infranationaux. Réflexions sur les expériences récentes du Brésil et de l’Argentine
Agustín Torres
Abogado. Doctor en Derecho. Investigador del CONICET Instituto Regional de Estudios Socioculturales (CONICET / UNCa)].
https://orcid.org/0000-0003-3410-1961
Resumen
La expansión que mostró la economía social y solidaria en los distritos subnacionales de los países sudamericanos generó la conveniencia de regular el sector. En algunos casos, esos marcos normativos locales se implementaron a pesar de la ausencia de un régimen legal federal. Considerando ello, el objetivo de este artículo es reflexionar sobre la caracterización institucional de la economía social y solidaria en la legislación específica subnacional de Brasil y Argentina.
Palabras clave: Economía Social y Solidaria, Caracterización Institucional, Ordenamientos Jurídicos Provinciales, Brasil, Argentina.
Abstract
The expansion shown by the social and solidarity economy in the subnational districts of the South American countries generated the convenience of regulating the sector. In some cases, these local regulatory frameworks were implemented despite the absence of a federal legal regime. Considering that, the objective of this article is to reflect on the institutional characterization of the social and solidarity economy in the specific subnational legislation of Brazil and Argentina.
Keywords: Social and Solidarity Economy, Institutional Characterization, Provincial Legal Orders, Brazil, Argentina.
Resume
L’expansion de l’´economie sociale et solidaire dans les districts infranationaux des pays sud-americains a genere l’opportunite de reglementer le secteur. Dans certains cas, ces cadres reglementaires locaux ont ´et´e mis en place malgre l’absence d’un regime juridique f´ed´eral. Consid´erant cela, l’objectif de cet article est de reflechir sur la caracterisation institutionnelle de l’´economie sociale et solidaire dans la legislation infranationale specifique du Bresil et de l’Argentine.
Mots-cl´es: Economie sociale et solidaire, Caracterisation institutionnelle, Ordres´ juridiques provinciaux, Brésil, Argentine
Desde los últimos años del siglo pasado la economía social y solidaria fue consolidándose, progresivamente, en las comunidades sudamericanas como un contexto de acción dirigido a propiciar la reproducción ampliada de la vida, de conformidad con valores y principios propios que la singularizan y que la posicionan como una opción frente a las dinámicas económicas privativas de la lógica capitalista de mercado. Esta expansión de la economía social y solidaria respondió, en buena medida, a las respuestas articuladas por vía del accionar colectivo, organizado asociativamente, desde las propias comunidades, frente a los desfavorables impactos sociales de las complejas coyunturas económicas que caracterizaron por entonces, en variada envergadura, a los pases de la región y que se originaron, principalmente, en las políticas de corte neoliberal implementadas en los decenios precedentes.
Este proceso de reposicionamiento guardó sintonía con una tendencia a escala global, iniciada unos decenios antes, de difusión y diversificación del sector social y solidario (Defourny y Develtere, 2001; Monzón, 2006; Laville, 2018). En el supuesto sudamericano este creciente protagonismo, que exhibió diferencias de intensidad según los variados escenarios de la región, se manifestó tanto mediante la irrupción de novedosas modalidades de emprendimientos sociales asociativos como a través de la proliferación de iniciativas clásicas. Muchas de esas experiencias, ya fuese aquellas que se ajustaban a los formatos tradicionales como las no convencionales, se encontraban orientadas a la recuperación laboral e incluso, en algunos casos, al rescate social, de grupos poblacionales social y económicamente condicionados. La replicación de dichas prácticas dotadas de una marcada funcionalidad social contribuyó a instalar a la economía social y solidaria como una factible alternativa de integración e inclusión en panoramas de vulnerabilidad social y de acceso restringido al mercado de trabajo. Pues, ciertamente, la economía social y solidaria emergió –y en cierta medida aun lo hace- como una reacción frente a las contradicciones del capitalismo de mercado, las cuales imponen e imponen la necesidad de desarrollar iniciativas sustentadas en una lógica opuesta a los modos de producción dominante (Pinheiro, 2013).
Debido, precisamente, a la presencia que las modalidades de organización y producción de naturaleza social y solidaria fueron adquiriendo y con el propósito de brindar un encuadre normativo a las actividades implicadas en su desenvolvimiento y a los actores que las llevaban adelante y las tornaban posible, se insertó dentro de la discusión técnica especializada correspondiente a los ordenamientos jurídicos de la región la inquietud por avanzar en la regulación legal del sector. Sin embargo, la cuestión, por su complejidad misma, lejos habría de estar del alcance de una configuración uniforme en los Estados del espacio regional, dando lugar, por ende, al despliegue de procesos disímiles en con distintos niveles de evolución, según la jurisdicción nacional de que se tratara.
Atendiendo a ello y partiendo de la significación que reviste, desde lo teórico y analítico, indagar en la recepción institucional de las actividades del campo social y solidaria, en este trabajo se efectúan una serie de reflexiones sobre la caracterización institucional que recibe la economía social y solidaria en los regímenes jurídicos de alcance subnacional -provincial y estadual- específicos en la materia, dentro de los Estados Brasilero y Argentino. La elección de estos dos escenarios obedece al dato fáctico de que sendos Estados no disponen aún de una regulación federal especifica que contemple los distintos aspectos de la economía social y solidaria en sus actuales dimensiones, no obstante, el profundo desarrollo que esta última exhibe en sus respectivas sociedades. Frente a ese panorama de ausencia de marcos jurídicos exclusivos de alcance nacional, algunos distritos locales en ambos países -provincias en el caso de la ordenación federal argentina y estados en la organización brasilera- fueron asumiendo, en diferentes momentos, a lo largo de los últimos años, la decisión de normar las variadas cuestiones del ´ámbito social y solidario.
De conformidad con el objetivo fijado, el material empírico analizado se compone de los instrumentos legales provinciales a través de los cuales se instauraron, en algunas unidades subnacionales de Brasil y Argentina, los regímenes jurídicos locales sobre economía social y solidaria. En cuanto a su estructura, el trabajo se organiza de la siguiente manera. En un primer apartado se exponen, de modo sucinto, los contenidos principales del debate, generado en la literatura pertinente, en torno al sentido social que le asiste a la economía social y solidaria. En el punto siguiente se recorren algunos de los criterios incorporados por los ordenamientos locales para afrontar el proceso de regulación del sector social y solidario. Por último, a modo de cierre, se proporcionan una serie de observaciones finales sobre algunos de los tópicos tratados en el desarrollo del tema.
Ampliamente difundidas, por su relevancia para el proceso de depuración conceptual, son las disquisiciones atinentes a la denominación -por ende, al alcance implicado en tal identificación- del conjunto de prácticas, interacciones e intercambios que tienen lugar en ese segmento de la dinámica socioeconómica definida principalmente por el accionar asociativo de carácter horizontal, democrático y participativo orientado a la producción y ubicación en el mercado de bienes y servicios (Lechat Paule, 2002). Así, como es sabido, además de economía social y solidaria (García Müller, 2012; Schujman et al, 2014; Laville, 2018) se han sugerido diferentes rotulaciones, pudiendo citarse entre otras, la de “economía popular” (Razeto, 1993), “economía solidaria” (Singer, 1996, 2002; Singer y Sousa, 2000; Gaiger, 2000;) “economía del trabajo” (Coraggio, 2000). Atendiendo a esta proliferación de rotulaciones, enseña Chaves Ávila (1999) que la variedad que fue emergiendo obedeció a la ampliación progresiva que fue experimentando el objeto de estudio, añadiéndose a la tríada clásica de la economía social, compuesta tradicionalmente por el movimiento cooperativas, el sector mutual y el asociativismo, todas las modalidades de asociación que planteaban un cuestionamiento al tipo de desarrollo derivado del capitalismo de mercado. Con ello como entiende Lechat Paule (2002), fue incrementándose la heterogeneidad del contenido de la economía social a la vez que fueron diluyéndose las fronteras que históricamente la distanciaban de los sectores público, capitalista y del recinto de la economía doméstica.
Al margen de la denominación que se escoja, no puede soslayarse el debate, igualmente valioso, trabado en torno a la finalidad social última de la economía social y solidaria; es decir, en lo atinente a su razón de fondo. Al respecto, siguiendo a Pinheiro (2013) puede sostenerse que es posible identificar tres corrientes que reflejan extracciones ideológicas diferentes: i) el cuadro de autores que descartan que la economía social y solidaria procure algún tipo de transformación social, económica y/o económica (Holzmann, 2000; Bonfim, 2001; Vainer, 1999; Menezes, 2007; Wellen, 2008; Quijano, 2011); ii) la línea de pensamiento que la concibe como un medio de generación de renta que dispone, a la vez, de potencialidad para favorecer la inclusión social (Carrion, 2002; Gaiger, 2003); iii) una tercera posición, más optimista sobre los cambios que la economía social y solidaria puede imprimir en las comunidades, y que le atribuye, en consecuencia, posibilidades de transformación socioeconómica y política (Arruda, 2000; Mance, 2001; Coraggio, 2002; Singer, 2002; Franca Filho, 2007; Razeto, 2010; Laville, 2018).
La primera de las orientaciones mencionadas, que se enraíza en una corriente crítica dirigida a la economía de mercado, parte del argumento según el cual la economía social y solidaria consistiría en una forma de trabajo que serviría para encubrir la explotación de tipo capitalista. Desde tal óptica, las iniciativas de naturaleza social y solidaria responderían a intereses antagónicos e incompatibles con la idea de la autogestión horizontal y democrática y, por ende, distantes con el propósito de la inserción laboral y la inclusión social. Sin embargo, confrontando con esta postura crítica, desde ciertos sectores (Kraychete, 2021) se arguye que los emprendimientos que hoy pueden encuadrarse dentro del orden social y solidario registran antecedentes que preceden, temporalmente, a cualquier planteo teórico, resaltándose que la economía social y solidaria constituye una modalidad social de producción que, históricamente, se desarrolló como respuesta frente a la economía capitalista.
a) La funcionalidad social de las actividades sociales y solidarias
La finalidad procurada a través de la práctica económica de carácter social y solidario constituye uno de los criterios distintivos que se encontraba ya presente en la Ley N 13136 de la provincia de Buenos Aires (2003) sobre Actividades Laborales de Autoempleo y Subsistencia, conocida, de modo general, como Ley ALAS. En efecto, en esta norma, que integra el reducido repertorio de piezas pioneras dentro del proceso de regulación de aspectos atinentes al entramado social y solidario, las actividades económicas que reconozcan como móviles fundamentales a la reproducción de la vida, la subsistencia y el autoempleo (Ley 13136 de la Provincia de Buenos Aires, 2003, art. 3 ) dan forma y contenido, en la praxis misma, a la economía social y solidaria, distanciándose, por ende, de tal concepto, las iniciativas que se hallen enfocadas en la consecución de lucro y acumulación de capital (Ley 13136 de la Provincia de Buenos Aires, 2003, art. 4 ).
Esta concepción se conecta con la posición reflejada en la norma correspondiente del
Estado de Goiás, a través de la cual se instaura en dicha jurisdicción el denominado “Sello Economía Solidaria” (Ley 17420 del Estado de Goiás, 2011). En la noción emergente de este dispositivo legal, el accionar social y solidario comporta la priorización de “la autogestión del trabajo, el consumo ético, la justa distribución de la riqueza producida colectivamente, el respeto al equilibrio de los ecosistemas y la diversidad cultural” (Ley 17420 del Estado de Goiás, 2011, art. 2 ). Estos rasgos que, necesariamente, tienen que concurrir para la configuración de la naturaleza social y solidaria resultan incompatibles con el enfoque de acumulación y la realización de lucro, propias de la función capitalista.
Las posturas que subyacen a estas definiciones legales se aproximan a aquellas visiones que identifican, ideológicamente, en la economía social una opción de contrapunto frente a la economía capitalista de mercado (Pinheiro, 2013) y, que, por lo tanto, supone, con respecto a las connotaciones sociales desfavorables derivadas de esta última, una alternativa transformadora. Así, para Arruda (2000), la economía social representa una filosofía de vida que, sustentada en los valores de colaboración, reciprocidad y solidaridad, ofrece, fundamentalmente, una renovada forma de pensar al ser humano, a la economía en sí y al mundo en su integridad.
A su vez, la imagen textual de la “reproducción de la vida” reenvía, por el sentido que porta, a determinadas líneas de indagación (Coraggio, 2011) que nutren el andamiaje teórico específico sobre la materia, principalmente dentro de los lindes de la producción teórica sudamericana y que, justamente, condensa con recursos conceptuales similares los fines que, a criterio de tales corrientes, inspiran y movilizan a la economía social y solidaria.
La leyenda legal citada supone, en sustancia, marcar distancia con respecto la lógica su subyace al desenvolvimiento de la economía capitalista y por ello mismo, también con relación a las interpretaciones aportadas para su comprensión y fundamentación. Así, la noción de “la reproducción de la vida” controvierte al argumento de la acción racional que incidió sobre el pensamiento económico neoclásica al representar, principalmente, una construcción teórica de la relación medio-fin y contribuir con la instalación de una racionalidad instrumental. Por lo tanto, a partir de la convicción sobre la necesidad de suministrar una lectura alternativa y superadora de tal razonamiento, se sugiere una “racionalidad reproductiva” (Hinkelammert y Mora Jiménez, 2009, p. 41) como variante diferente, una “racionalidad más integral de respeto al circuito natural de la vida humana” (Hinkelammert y Mora Jiménez, 2009, p. 41).
La frase pretende destacar el sentido profundo de la economía social y solidaria en tanto vía de desarrollo socioeconómico en conflicto con los intereses de la reproducción del capital y del poder implicado en tal curso de replicación y, por ende, no subordinada a la función de la ley del valor económico. La “reproducción ampliada”, en tanto propósito y significado de la economía social y solidaria, demanda para su concreción de la implementación de trayectos de detección de las necesidades y de la formulación de estrategias referentes a la gestión colectiva, en concurrencia con la habilitación de circuitos de diálogo y de instancias de cooperación y con el desenvolvimiento de procesos de adopción de decisiones también colectivas (Coraggio, 2011).
Según la ley 14650 de la provincia de Buenos Aires, la Economía Social y Solidaria abarca “el conjunto de recursos y actividades, de personas instituciones y organizaciones” (Ley 14650 de la provincia de Buenos Aires, 2014, art. 2 ), que, sustentados en la observancia de “los principios de solidaridad, cooperación y autoridad legítima” (Ley 14650 de la provincia de Buenos Aires, 2014, art. 2 ), se abocan a la “apropiación y disposición de recursos, en la realización de actividades de producción, distribución, circulación, financiamiento y consumo digno y responsable” (Ley 14650 de la provincia de Buenos Aires, 2014, art. 2 ). Guardando sintonía con la mencionada ley ALAS, en esta norma bonaerense, dirigida a regir de modo genérico al orden social y solidario, las diferentes prácticas que conforman la trama productiva, comercial y de consumo del sector, son concebidas con un caro sentido social, puesto que tales iniciativas se orientan hacia “la resolución de las necesidades de los trabajadores, sus familias y comunidades, y del medio ambiente; para lograr una sociedad más justa, inclusiva e igualitaria” (Ley 14650 de la provincia de Buenos Aires, 2014, art. 2 ).
Este dispositivo legal, que replica con bastante proximidad al precepto similar de la ley de la provincia de Mendoza N 8435 sobre creación del Programa de Promoción de la Economía Social (Ley 8435 de la Provincia de Mendoza, 2012, art. 2), omite la referencia, presente en ésta última, sobre la incompatibilidad del obrar social y solidario con respecto a la búsqueda del lucro como fin prevalente. Así, en la redacción de la norma mendocina el sentido de las actividades sociales y solidarias no reconoce como destino prevalente al “lucro sin límites sino la resolución de las necesidades de los trabajadores, sus familias y comunidades, y del medio ambiente; para lograr una sociedad más justa, inclusiva e igualitaria” (Ley 8435 de la Provincia de Mendoza, 2012, art. 2).
La consideración del destino inmediato de las iniciativas sociales y solidarias también es recogida por la ley del Estado de Bahía (Ley 12368 del Estado de Bahía, 2011). En el criterio plasmado en este instrumento legal, la economía social y solidaria abarca, de forma flexible, un abanico de actividades que, desplegadas con ajuste a los principios y prácticas que la singularizan, se encaminan a “organizar la producción de bienes y servicios, el acceso y la construcción del conocimiento, la distribución, el consumo y el crédito” (Ley 12368 del Estado de Bahía, 2011, art. 2. I). Además, la norma detalla las condiciones en las cuales tienen que desarrollarse las actividades sociales y solidarias para alcanzar los destinos y concretar los resultados productivos que las justifican y explican. De esta manera, bajo la denominación de “prácticas de economía solidaria”, el apartado IV del referenciado artículo 2 da cuenta de que los emprendimientos sociales y solidarios tienen que describirse en un marco de autonomía institucional con adopción de decisiones mediante procesos democráticos, ejerciendo sus respectivas actividades económicas a través de organizaciones colectivas y autogestionadas, sujetas a un patrón comunitario y solidario de estructuración y relaciones sociales, comercio justo, consumo consciente y, finanzas solidarias (Ley 12368 del Estado de Bahía, 2011, art. 2 .IV).
De modo semejante, la alusión al propósito perseguido mediante las actividades sociales y solidarias también es receptada en la ley del Estado de Toncantins (2011), como pauta identificatoria del sector. A tal criterio se agrega, en este cuerpo normativo, la contribución que las iniciativas del segmento tienen que efectuar para la conformación de un escenario social y solidario a través de la integración al entorno comunitario y al circuito productivo y comercial observando los principios y valores que distinguen al espacio solidario. Así, conforme al texto legal, la economía solidaria configura un ´ámbito compuesto por colectivos organizados que se incorporan al mercado siguiendo un formato autogestionario y autosostenible (Ley 2493 del Estado de Tocantins, 2011, art. 1. I) con el objetivo de “producir y servir con organización, cooperación gestión democrática, solidaridad y distribución equitativa de la riqueza ganada colectivamente” (Ley 2493 del Estado de Tocantins, 2011, art. 1 .II). Además, estos emprendimientos horizontales y autogestionarios tienen que procurar empoderarse y desarrollarse en armonía e integración con otras actividades locales (Ley 2493 del Estado de Tocantins, 2011, art. 1 .II.a), observando las costumbres y tradiciones y respetando el equilibro de los ecosistemas (Ley 2493 del Estado de Tocantins, 2011, art. 1 .II.b) , reconociendo el valor real del ser humano, enalteciendo el trabajo y la cultura y promoviendo relaciones igualitarias entre hombres y mujeres (Ley 2493 del Estado de Tocantins, 2011, art. 1 .II.c)
Algunos instrumentos normativos locales definen al ámbito social y solidario con un enfoque integral, conceptualizándolo como un conjunto de actores, recursos e interacciones que configuran un din´amica propia y que, por lo tanto, le confieren una fisonomía privativa que lo singulariza y lo distingue de otros ordenes de producción, comercialización y consumo.
En tal dirección, la ley 7480 de la provincia del Chaco (2014) que instituye, en esa provincia, el Sistema de Promoción y Desarrollo de la Economía Social y Solidaria identifica a la economía social y solidaria con las “formas económicas alternativas, cooperativas, autogestionarias y asociativas, basadas en la solidaridad, el trabajo y el bien común” (Ley 7480 de la provincia del Chaco, 2014, art. 2 ). Al margen de esta descripción inicial, aparentemente simple, flexible y abierta, la norma proporciona, a continuación, un abordaje más complejo que refleja una visión integral de la economía social, concibiéndolo como una plataforma de desarrollo comprensiva de diversos niveles conformados, a su vez, por componentes de distinta naturaleza. Así, incorporando una lectura sistémica la economía social y solidaria es entendida como un:
sistema socioeconómico, cultural y ambiental conformado por el conjunto de recursos y actividades, personas, instituciones y organizaciones, que operan según principios de desarrollo integral del ser humano como sujeto, actor y fin de la economía, fomentando las estrategias de desarrollo: la gestión del conocimiento, formación, innovación, redes y desarrollo local a efectos de lograr una sociedad inclusiva e igualitaria” (Ley 7480 de la provincia del Chaco, 2014, art. 2 ).
Más cercana en el tiempo, la ley 5746 de la provincia de Catamarca que crea el Consejo de Economía Social y Popular (2022), también, adhiere a esta visión integral del ambiente social y solidaria como un entramado con su propio marco relacional en el cual los actores que lo componen definen y sitúan sus objetivos socioeconómicos, instalan sus pretensiones y despliegan sus trayectorias de inserción productiva y comercial. A través de una conceptualización amplia de contenido diverso, el espacio social y solidario es caracterizado como un circuito pluridisciplinario, conformado por variables de diferente naturaleza, regido en su desenvolvimiento por la observancia de los principios y valores sociales y solidarios. De esta manera para la norma catamarqueña, la economía social y solidaria representa:
[...] el sistema socioeconómico, político, cultural y ambiental, caracterizado por las prácticas solidarias, asociativas y cooperativas, la participación democrática en la toma de decisiones, la distribución equitativa de los beneficios obtenidos por el trabajo colectivo, la autonomía de la gestión, la primacía del ser humano y del fin social sobre el capital, la equidad social y de género, el respeto a la naturaleza, la diversidad cultural y el desarrollo local, en el cual personas físicas o jurídicas de manera vinculada , buscan la satisfacción de sus necesidades y las de sus comunidades y el desarrollo integral del ser humano y la democratización y no concentración de la economía, a partir de la producción de bienes y servicios, su distribución, circulación, comercialización, financiamiento y consumo digno y responsable [...] (Ley 5746 de la provincia de Catamarca, 2022, art. 5 ).
En este trabajo se procuró reflexionar sobre algunos aspectos que refleja la caracterización institucional de la economía social y solidaria en los ordenamientos jurídicos subnacionales de Brasil y Argentina. Como se comentó, la regulación específica en la materia dentro de algunos Estados provinciales de ambos países respondió a la expansión que experimentó, en los últimos años, el campo social y solidario en las comunidades respectivas y que tal vocación normativa se llevó adelante al margen de la ausencia de una ley federal que contemplara con alcance nacional los renovados rasgos que refleja el espacio social y solidario.
Se pudo describir dos aristas destacadas del debate teórico y epistemológico que alberga la literatura pertinente. Al respecto, puede apuntarse que las discusiones tratadas concernientes a la denominación y al sentido comunitario último de la economía social y solidaria no se limitan al recinto de la especulación intelectiva, sino que, por el contrario, fueron recogidos por los instrumentos locales específicos, lo cual explica la variedad de definiciones y enfoques que reflejan las piezas normativas distritales.
Se pudo apreciar, a través del recorrido por los dispositivos locales seleccionados, la diversidad de perspectivas que asumieron los correspondientes legisladores provinciales para abordar la caracterización de la economía social en sus respectivas jurisdicciones. Esa variedad de visiones se plasma en los criterios a los cuales los cuerpos normativos acuden para determinar el contenido del ámbito social y solidario y delimitar sus fronteras conceptuales. Así, se advirtió que algunos instrumentos se focalizan en el fundamento que singulariza a la economía social y solidaria y la distingue de la lógica y del propósito que define a la economía capitalista de mercado. Así también, en otros supuestos, las legislaciones recurren a la enunciación amplia, pero no por ello sin debido detalle, de los recursos y actores que configuran el universo social y solidario y que lo tipifican y, por ende, que contribuyen a explicar, de conformidad con la observancia de los principios y valores que le resultan propios, la fisonomía de las prácticas y experiencias que tienen lugar en dicho espacio.
A su vez, en el caso argentino, pudo advertirse, como modalidad que exhibe una posición más disruptiva y pronunciada, la consideración de la economía social y solidaria como un sistema con sus presupuestos filosóficos y su funcionalidad privativa, dando cuenta, también, de las razones de ser de las iniciativas y sujetos que integran el entramado social y solidario. Ahora bien, este enfoque sistémico no supone la adopción de una concepción de la economía social y solidaria que la figure como un conjunto de actividades que se despliegan de forma paralela al resto de los circuitos económicos de orden capitalista, sino que implica la asunción de una posición de apertura en la cual el cuadro de procesos, tendencias e iniciativas que conforman el sector social y solidario se desenvuelven en constante interacción con el escenario productivo y comercial de origen capitalista.
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b) Legislación provincial sobre econom´ıa social citada
b.i) Argentina
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Ley N 8435 de Provincia de Mendoza (2012).
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b.ii) Brasil
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